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PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

 

De acordo com a lição dos mais renomados autores sobre o Direito Administrativo, aplicam-se os seguintes princípios:

 

Princípio da legalidade objetiva (obrigatoriedade)

Segundo o princípio da legalidade objetiva, a Administração só pode fazer o que a lei manda, sob conseqüência de invalidade do seu ato, situação esta que se opõe ao cidadão, que tudo pode fazer, desde que não esteja proibido por lei. Este princípio tem fundamento constitucional no artigo 37, “caput”, da Constituição Federal, “in verbis”: “Artigo 37 - A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

 

Está contido também no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal que: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. A Constituição Estadual de 1989 prevê em seu artigo 111 a obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público. Na Administração Pública Federal, a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo na esfera federal, impõe expressamente a observância deste princípio em seu artigo 2º, inciso I.

 

Desse modo, a não-observância da legalidade objetiva poderá inquinar o processo disciplinar, tornando passível de invalidação (revogação ou anulação) pela própria Administração, se entender inconveniente, inoportuno ou ilegítimo, como a anulação pelo Poder Judiciário por ser ilegal, ou seja, contrário às normas legais vigentes que os regem.

 

Princípio da oficialidade ou impulsão

Esse princípio atribui poder à Administração para instauração do processo administrativo, instrução, decisão e revisão das decisões nesse mesmo processo, independentemente de provocação do administrado ou do particular, possibilitando a responsabilidade do servidor no caso de omissão.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001, p. 500):

 

“O princípio da oficialidade autoriza a Administração a requerer diligências, investigar fatos de que toma conhecimento no curso do processo, solicitar pareceres, laudos, informações, rever os próprios atos e praticar tudo o que for necessário à consecução do interesse público”.

 

O administrador público tem o poder-dever de atuar sempre que estiver em pauta o interesse público, impulsionando o processo administrativo até a decisão final, não podendo ficar dependente para atingir os seus fins.

 

Como muito bem ensina o saudoso Hely Lopes Meirelles (2000, p. 632), a Administração, para atingir esse fim, não pode se valer de provas obtidas por meios ilícitos, invocando esse princípio para sua admissão, pois é cediço o atual posicionamento majoritário do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a prova ilícita originária contamina as demais provas dela decorrentes, de acordo com a teoria dos frutos da árvore envenenada.

 

 

 

Princípio do informalismo (formalismo moderado)

O princípio do informalismo ou do formalismo moderado—denominação esta que este autor entende ser mais bem apropriada, pois existem formalidades a serem seguidas nos processos administrativos, principalmente nos processos de licitação, disciplinar e tributário—apregoa que os processos administrativos não devem ser revestidos de complexidade ou dificuldade, devendo apresentar-se de fácil aplicação e compreensão, dispensando ritos e formas rígidas, porém sempre observando as normas constitucionais e infraconstitucionais em vigor.

 

No processo administrativo disciplinar, existem formalidades a serem cumpridas por determinação legal, sob pena de nulidade do ato administrativo praticado, principalmente se causar prejuízo ao administrado, como, por exemplo, a não-observância da garantia da ampla defesa e do contraditório na instrução do processo.

Fica clara a necessidade de um maior formalismo em determinados processos administrativos (licitação, disciplinar e tributário), porém a não-observância de alguma formalidade, desde que não influa na apuração da verdade material e na decisão no processo.

 

Princípio da verdade material ou real

Segundo esse princípio, a Administração pode valer-se de qualquer ato administrativo lícito para consecução de provas, também lícitas, com o objetivo de buscar a verdade dos fatos.

 

Hely Lopes Meirelles (2000, p. 632) define o princípio da verdade material como:

“O princípio da verdade material, também denominado da liberdade na prova, autoriza a Administração a valer-se de qualquer prova lícita de que a autoridade processante ou julgadora tenha conhecimento, desde que a faça trasladar para o processo. É a busca da verdade material em contraste com a verdade formal.

Enquanto nos processos judiciais o juiz deve cingir-se às provas indicadas no devido tempo pelas partes, no processo administrativo a autoridade processante ou julgadora pode, até o julgamento final, conhecer de novas provas, ainda que produzidas em outro processo ou decorrentes de fatos supervenientes que comprovem as alegações em tela”.

 

Princípio da ampla defesa e do contraditório (bilateralidade)

Princípio expresso no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal de 1988: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.

O princípio do contraditório, que é inerente ao direito de defesa, tem fundamento no devido processo legal (CF, art. 5º, LIV), é a garantia do administrado ou do particular em ter ciência dos atos do processo, aliada à possibilidade de contrariá-los.

A Constituição Federal, em seu artigo 41, § 1º, permite a perda do cargo público do servidor estável em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa.

Essa garantia de defesa, segundo Hely Lopes Meirelles (2000, p. 633), que engloba a ampla defesa e o contraditório, deve ser entendida não só como a observância do rito adequado, mas também como a ciência ao interessado sobre o processo, a oportunidade para contestar a acusação, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instrução e utilizar-se dos recursos cabíveis.

A não-observância do exercício de defesa  ou o seu cerceamento contrariam o princípio do contraditório no processo disciplinar e resultam na nulidade do processo, devido ao prejuízo causado às partes envolvidas, influindo na apuração da verdade substancial e conseqüentemente na decisão final prolatada.

No curso do processo disciplinar é preciso assegurar ao acusado o acesso aos autos, a possibilidade de apresentar fundamentos, produzir provas testemunhais ou periciais, e, ao final, de conhecer os fundamentos e a motivação da decisão proferida. Contudo, cabe a Autoridade administrativa, a possibilidade de recusar a produção de provas tumultuárias e protelatórias.

Nesse sentido, o entrelaçamento do exercício de defesa com o do contraditório é tão evidente que não se pode imaginar a existência de um sem o outro.

 

Princípio da motivação das decisões administrativas

Trata-se de requisito da decisão, a exposição dos pressupostos de fato e de direito dados pelo administrador. Não se confunde somente com a fundamentação, que é a simples indicação da norma legal que supedaneou a decisão.

A exigência de motivação consta expressamente da Constituição Federal (artigo 93, inciso X) e da Constituição Estadual (artigo 111).

 

Princípio da moralidade administrativa

A Constituição Federal elegeu como um dos seus princípios fundamentais a moralidade. Está prevista no artigo 37, “caput”, como princípio da Administração Pública, e é pressuposto de validade de todo ato administrativo.

O servidor público, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético-moral em sua conduta.

O ato e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só à lei, mas também à moral.

 

Princípio do devido processo legal

Tal princípio é base sobre o qual todos os outros se sustentam.

A Constituição Federal prevê expressamente que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (artigo 5º, inciso LIV).

É a garantia de um processo administrativo e de uma decisão justa.

O princípio do “due process of law” (devido processo legal) indica o respeito ao direito material e à tutela dos direitos por meio do processo administrativo, que caracterizam a garantia da legalidade. Originam-se deste princípio o direito à citação e o conhecimento da acusação, direito contra medidas ilegais, direito ao contraditório etc.

 

Princípio do estado de inocência (presunção)

O artigo 9º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, preconiza que toda pessoa se presume inocente até que tenha sido declarada culpada.

Assim, o acusado é inocente durante a instrução do processo disciplinar e seu estado só se modifica por uma decisão que o declare culpado.

Por isso, diz-se que se trata do princípio da vedação à prévia consideração de culpabilidade ou da não responsabilidade antecipada pela prática de um ilícito administrativo.

 

Princípio da publicidade dos atos administrativos

É a obrigação, o dever atribuído à Administração, de dar total transparência a todos os atos que praticar, ou seja, como regra geral, nenhum ato administrativo pode ser sigiloso.

As exceções seriam assuntos relacionados à Segurança Nacional ou a casos nos quais o conteúdo de informação a ser resguardado por sigilo.

São instrumentos constitucionais utilizados para assegurar o recebimento de informações: o “habeas data” e o mandado de segurança.

 

Princípio da impessoalidade

A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, sem discriminação nem favoritismo, constituindo tal regra em desdobramento do princípio geral da igualdade (artigo 5º, “caput”, da Constituição Federal).

A responsabilidade dos atos administrativos praticados deve ser atribuída, não ao agente, mas sim à Administração.

 

Princípio da eficiência

A Emenda Constitucional nº 19/98 acrescentou o princípio da eficiência na Carta Magna, o que obrigou a Administração Pública a aperfeiçoar os serviços e as atividades que presta, buscando otimizar os resultados, atendendo o interesse público.

Destarte, em suma, exige-se que a atividade seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional.

 

Princípio da igualdade (isonomia)

A Administração Pública deve zelar pela igualdade das partes no processo administrativo, não podendo, em regra, existirem quaisquer distinções não autorizadas.

O objetivo será tratar o administrado com urbanidade, com eqüidade, com congruência.

No processo administrativo, busca-se uma decisão legal e justa, pois se deve tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na exata medida de suas desigualdades.

 

Princípio da atipicidade

O ilícito administrativo é atípico, ao contrário da infração penal, que é típica. Isto não significa que a discricionariedade da Administração Pública seja ilimitada, arbitrária ou ilegal.

O ilícito penal está vinculado a definições objetivas e previstas necessariamente com precisão na lei. Já o ilícito administrativo permite certa discricionariedade para imputar ao administrado a violação de seus deveres e obrigações, mesmo aqueles cometidos durante sua folga, pois podem repercutir na imagem da função pública policial-militar.

 

Princípio da supremacia do interesse público (finalidade pública)

As ações da Administração Pública têm como fim maior à satisfação do interesse público.

A ausência do interesse público conduz à invalidade do ato praticado pelo administrador.

A Lei Estadual nº 10.177, de 30-12-1998 (Lei Paulista do Processo Administrativo), preconiza em seu artigo 5º que: “A norma administrativa deve ser interpretada e aplicada de forma que melhor garanta a realização do fim público a que se dirige”.

 

Princípio da economia processual

Caracteriza-se pela instrução do processo administrativo sem rigores formais exagerados, para a busca da verdade real, pois formas desmedidas oneram a Administração e desgastam o servidor acusado.

Não se apregoa a supressão de atos previstos no rito processual, mas a escolha de formas menos onerosas e o melhor aproveitamento de atos processuais praticados.

Por exemplo, a validação de atos administrativos não decisórios, quando, nada obstante apresentarem algum desacerto formal,. não se constituir tal desacerto em nulidade na medida em que não tenha havido prejuízo à defesa ou a justa decisão final.

 

Princípio da razoabilidade e proporcionalidade

O princípio da razoabilidade traduz-se na aplicação do bom senso ao Direito, pois este vem em apoio ao da legalidade.

A jurisprudência dos Tribunais aplica o princípio da razoabilidade no controle judicial dos atos administrativos. O artigo 111 da Constituição Estadual prevê expressamente como um dos princípios que devem nortear a atuação da Administração Pública.

Quanto ao princípio da proporcionalidade, Hely Lopes Meirelles, ao discorrer sobre o tema, afirma que seu objetivo é proibir excessos desarrazoados por meio da aferição da compatibilidade entre os meios e os fins da atuação administrativa, para evitar restrições desnecessárias e abusivas (2000, p. 86).

 

Princípio da especialidade

A Administração Pública não pode desviar-se dos seus objetivos legalmente definidos, pois são institucionais.

Não cabe ao administrador afastar-se dos objetivos preconizados pela lei.

O desvio do agente pode levar seu ato à nulidade ou à invalidade.

 

Princípio do controle ou tutela

A Administração Pública deve fiscalizar as atividades administrativas das pessoas jurídicas instituídas por ela, para assegurar que os administrados estejam agindo em conformidade com a lei e também de acordo com os fins da  Instituição.

O órgão público subordinado fica sujeito à fiscalização do órgão público superior.

 

Princípio da segurança jurídica

Princípio integrado ao do Estado Democrático de Direito, caracterizado como exigência da estabilidade das relações jurídicas, ou seja, não basta a ocorrência do vício para que o ato administrativo seja nulo, sendo necessário demonstrar o prejuízo ou o dano jurídico na relação.

 

Princípio do poder-dever do administrador

O administrador é obrigado a atuar por dever de ofício em prol do interesse público, não podendo quedar-se  inerte diante de irregularidades.

 

Princípio da indisponibilidade

A Administração não pode dispor dos serviços públicos, nem dos bens públicos, por ser prejudicial ao interesse jurídico.

Essa regra admite exceções, como a venda de bens públicos com o preenchimento de requisitos legais que não acarretem lesão ao interesse público.

 

Princípio da continuidade dos serviços públicos

Por desempenhar funções essenciais, na Administração Pública não se admite à paralisação. Como exemplo, tem-se a proibição da greve dos servidores públicos.

 

Princípio do duplo grau de jurisdição administrativa

Esse princípio permite o reexame da decisão pela própria autoridade administrativa, por meio do pedido de reconsideração de ato ou é dado ao superior hierárquico por meio do recurso hierárquico.

Um dos fundamentos desse princípio é a possibilidade de falibilidade humana.

O direito de recorrer é inerente ao direito de defesa. Se não atendido pela autoridade administrativa, cabe ao administrado recorrer à via judicial.

 

Princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional

A Constituição Federal garante no artigo 5º, inciso XXXV, que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça à direito.”

O direito de ter uma decisão administrativa reexaminada na via judicial é a garantia do devido processo legal.

Esta possibilidade de reexame obriga o administrador a fundamentar e motivar sua decisão, pois todos têm acesso à Justiça para postular tutela jurisdicional, como controle sobre a legalidade do ato administrativo praticado.

O controle jurisdicional tem a finalidade de evitar arbitrariedades na esfera administrativa.

 

Princípio da presunção de legitimidade ou de veracidade do ato administrativo.

Os atos da Administração Pública presumem-se verdadeiros até prova em contrário.

 

Princípio da autotutela

Trata-se da polícia administrativa dos serviços públicos, determinando a anulação dos atos administrativos ilegais e a revogação dos atos inoportunos ou inconvenientes.

 

Princípio da proibição da prova ilícita

A prova será ilícita quando violar proibição de natureza material, pois será obtida ilicitamente.

A ilicitude material caracteriza-se pela prova colhida de um ato contrário ao direito. Com isso, seria tal prova ilegal e moralmente ilegítima.

Modernamente, vem ganhando espaço uma proposição da doutrina no sentido de que a ilicitude do meio de obtenção da prova seria afastada quando, por exemplo, houver justificativa, como é o caso do acusado que, para provar sua inocência, grava clandestinamente conversa telefônica entre outras duas pessoas.

 

Princípio da responsabilidade civil do Estado

Estão compreendidas duas teorias: a teoria da responsabilidade objetiva do Estado e a da responsabilidade do funcionário.

O ato administrativo pode gerar indenização, devido ao fato de a decisão ter sido proferida com violação da lei e ter causado dano.

Essa decisão, ilegal, pode gerar responsabilidade civil do Estado e, regressivamente, do funcionário que tenha laborado com dolo ou culpa.

 

Princípio da boa-fé

Segundo Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari (2001, p. 81):

“a boa-fé é um elemento externo ao ato, na medida em que se encontra no pensamento do agente, na intenção com a qual ele fez ou deixou de fazer alguma coisa. E impossível perscrutar o pensamento, mas é possível, sim, aferir na boa (ou má) fé, pelas circunstâncias do caso concreto, por meio da observação de um feixe convergente de indícios”.

 

“(...) Atualmente, não só é possível como bastante provável que certas transgressões ao texto legal sejam cometidas por justificável ignorância, de boa- fé , e isso não pode ser desprezado pelo Direito (p. 81)”.

 

Princípio da hierarquia

O escalonamento das funções dos órgãos e agentes decorrentes do poder hierárquico faz com que se crie uma relação de coordenação e subordinação entre os órgãos e os agentes, com o objetivo de ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas no âmbito interno da Administração Pública. Derivam deste princípio a revisão dos atos, o dever de obediência e a possibilidade de aplicação de sanções.

 

Princípio da gratuidade

Vigora a regra da não-cobrança de despesas processuais no processo administrativo, salvo se houver lei específica determinando tal cobrança.

 

Princípio da participação popular

Trata-se de princípio inerente ao Estado Democrático de Direito como instrumento de controle, podendo ser mencionados o direito à informação, direito de denunciar irregularidades as ouvidorias e corregedorias junto aos órgãos públicos etc.

 

Princípio da concentração

O administrador, durante toda a instrução processual administrativa, deve reduzir o número de sessões, pois a demora da decisão causa transtornos tanto à Administração como ao administrado.

 
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